美国的外资政策

   一、           美国的外资政策
 
一）            与投资有关的主要法律
   美国的外资管理法律体系包括以下三方面的立法： 
　　(1)投资申报审查方面的立法 
　　该部分法律包括《国际投资与服务贸易普查法》、《外国农业投资披露法》以及《1950国防生产法》(通常被称作《埃克森-弗罗里奥修正案》)等。
 
　　(2)国民待遇和部门限制的立法
 
　　美国对能源、矿产、渔业等方面的外国投资设有限制。如《1954年原子能法》、《1920年矿产租赁法》等。
 
　　(3)对外签订的与投资有关的协定
 
　　目前美国与其他国家或地区签署并生效的双边投资条约已达38个。同时，在美国签订的诸多双边及区域性的贸易协定中也涵盖了投资管理的内容。
 
二）            外资政策
    美国的外资政策，一是联邦政府外的外资政策，即联邦政府直接对外国企业颁布实行的政策，二是美国州和地方一级政府的外资政策。
 
（一）美国联邦政府的外资政策
 
从传统上看，美国联邦政府对外国直接投资实行的是一种中立的政策，即美国联邦政府既不反对、歧视外国资本流入美国，也不以任何方式对外资进入美国实行倾斜和优惠政策。美国的中立政策包含两个基本原则。其一是创设的权利，即外国企业在美国创设新的公司，或扩大其在美国的经营活动等方面，与美国企业享有同等权利，不因为“外国企业身份”而面临国内企业所不会遇到的特殊障碍。其二是国民待遇，即外国投资者的待遇等同于美国国内的投资者，那些已经在美国投资开展经营活动的外国企业，既不会因为政府行动或政策而面临比美国国内企业更大的负担，也不会获得美国国内企业所没有的特殊优惠。
 
美国联邦政府到目前为止尚无一项专门针对外国在美国投资的总的限制性政策。对外国投资实施的限制基本上集中在由联邦政府直接控制和管理的部门。按美国官方的解释，这些限制性措施主要有四类：
 
1．完全出于国家安全方面的考虑，明确禁止外国投资介入的部门。包括国内航空运输，核能生产与利用，内河、内湖和近海航运等。
 
2．严格限制外直接投资介入的部门。如广播和电讯部门除非由联邦通讯委员会给予特许，外国控制的企业不能拥有获取了广播或普通投递许可证的公司的20%以上的股份。
 
3．有选择地限制外国投资介入的部门。如根据美国《公共土地法》和《采矿许可法》，准许外国投资者在美国公共土地上铺设石油和煤气管道，修筑铁路和开采矿藏，条件是投资者母国政府对美国投资者提供对等的权利。而对那些没有与美国政府签署类似条约的国家，其投资者不享有这些权利。
 
4．特殊限制部门。根据联邦政府的法律，只有某些合法形式的外国企业才可获得许可，介入美国水力发电和某些区域的水产业。例如，按美国法律建立的外国子公司可获得许可，而外国分支机构则被禁止进入这两个产业。在这些部门从事经营活动的所有外国企业必须遵循美国的法律，如船只航行要悬挂美国国旗等。
 
一般而言，上述限制对外国在美国的投资没有太大的影响，在西方主要发达国家中，美国联邦政府的外资政策仍是相对较为开放的。
 
（二）州和地方的外资政策
 
由于美国是一个联邦体制的国家，各州和地方政府拥有自己的立法、行政和司法的权利。州和地方政府的外资政策也是美国外资政策的一个重要组成部分。近年来，州和地方政府外资政策在美国整个外资政策中所占分量有明显提高的趋势。对许多外国投资者来说，州和地方政府的外资政策有时已成为他们对美投资所考虑的决定性因素。
 
州和地方政府的外资政策对美国总体外资政策的主要影响不是在限制方面，而主要是在鼓励方面。长期以来，美国大多数州和地方政府普遍认为引进外国资本有利于本地区经济发展的增加就业。从里根政府开始，联邦政府对州和地方政府的干预越来越少，同时，联邦政府许多旨在促进地方经济发展的计划因联邦预算困难而被搁置或被取消，州和地方政府只能依靠自己的力量来应付各种困难。在这种情况下，吸引外国投资自然就成为许多州和地方政府经济发展战略的一个重要组成部分。自20世纪80年代以来，许多州和地方政府吸引外资所采取的优惠措施主要有：
 
1．税收减免。多数州和地方政府给新开办的外资企业以5～15年的财产税减免，这些财产包括土地、厂房和机器设备等。同时，州和地方政府也允许外资企业的工厂和设备实行加速折旧。
 
2．发行工业债券。许多州和地方政府通过发行支持工业项目的地方性债券，筹集资金以购买或建立工厂和其他商业设施，然后再把这些工厂和设施租给外国投资者，通过这种筹措方式，可以使外国投资者节省大量投资初期的资本开支。
 
3．提高基础设施和特殊服务。许多州和地方政府为吸引外资而扩建机场、港口、铁路、公路、供电、供水等各种基础设施，为外国投资者创造良好的投资环境。同时还提供一些特殊服务，如提供外资新工厂设计和布局的咨询服务，给外资企业利用当地大学或政府研究和开发机构的便利，地方政府支持外资企业培训工人计划等等。
 
三）            外资管理制度
 
美国在外国直接投资领域长期奉行自由政策，基本不设限制，近20年来投资管理制度基本没有发生变化。但在航空、通讯、原子能、金融、海运等相对敏感行业中，存在一些具体的国民待遇和市场准入限制规定。美国基于国家安全、统计等需要，在投资领域确立了投资报告制度，对某些投资有权进行审查，并在某些领域实行有限的国民待遇和市场准入。
 
1．投资报告制度
 
根据《国际投资和服务贸易普查法》的规定，联邦政府为了分析和统计的目的，可以就在美国进行的外国投资进行信息收集。不同类型的外国投资应向不同的政府部门进行报告。中长期间接投资应向美国财政部报告。外国个人如在美国进行农业土地交易，则必须在交易完成后90天内向农业部报告个人和交易信息。其余一般外国直接投资，在直接投资交易发生后的45天内，必须在美国商务部经济分析局登记初步直接投资调查报告。如果设立的美国公司总资产少于300万美元及所有的土地少于200英亩，则无须进行登记。
 
2．投资审查制度
 
一般情况下，外国投资是不受审查的。然而，《埃克森－佛罗里奥修正案》规定总统有权基于国家安全的理由对任何外国兼并、收购和接管美国的商业公司的行为采取行动，但不包括新公司的设立或者新设投资。
对外国并购等的审查具体由外国投资委员会来负责。审查可分为自愿审查和主动审查两种。
通常情况下向外国投资委员会的通报是自愿的。但外国投资委员会可以针对任何一个在其完成后的三年期间内未进行通报的交易发起审查。如果外国投资委员会最终确定反对此项收购，则美国政府可以强制要求并购中的外国投资者退出该并购。
 
四）外资产业政策
 
美国对外国在美的投资设有不少限制，归结起来，主要有以下几个方面： 
1、 通讯
美国有关法律规定，禁止外国经营或控制的公司获得从事通讯传输的许可，同时严格限制外国企业在通讯领域（电话、电报、电台、电视）里的投资。 
2、 航空
美国限制外国为飞机营运目的进行的直接投资。飞机注册只限于：
 （1）美国公司
 （2）合伙公司，但合伙人不能是法人团体的
 （3）在美国成立的公司，但公司总裁必须是美国公司，公司董事会成员及高级职员合起来有2/3是美国公民并且其股本中有75%由美国公民所有或控制。
 （4）获得美移民局“A”number status的侨民。
 （5）非美国公司拥有的公司，但60%的飞行时间要用于美国境内两地之间的飞行。
 
3、 秘密政府合同
 
美国国防部限制外国与美国政府的秘密合同或其他公司参与此类项目。
 
4、 沿海和内河航运
 
美国只限美国公司从事沿海和内河航运。在美国境内的航运船只必须是美国制造，在美国注册并由美国公司所有。
 
5、 水电
只有美国公司或国内公司的合伙公司才能在可通航的河流从事水电开发，但不禁止外国控制的美国国内公司从事此类开发。 
不许可外国公司或外国控制的公司拥有使用或生产原子能的设施。 
6、 土地
依照法律，美政府土地管理局所持有的土地不出售给外国人。一半以上的州都限制外国人拥有美国的土地（只限农业土地），但限制程度不同。 
7、 不动产
美政府限制外国人对不动产拥有直接所有权，但不少州对外国人购买不动产都没有限制或要求履行报告的制度。
 
三、 税收制度和鼓励措施
1、 税收优惠
正如前面所述，在税收问题上，美联邦政府对外资没有特别的优惠鼓励规定。但根据美国收入来源原则却常向内陆投资提供优惠。例如，从美国银行、储贷机构和保险公司获得的收入和股票与证券交易所得与美商业无关可以免税。美政府为了履行双边条约的义务，在红利和利息的预扣所得方面也提供减免的优惠。 
2、 地区和产业优惠
 
联邦政府对落后地区实行税收优惠，主要是鼓励外资流向这些地区，帮助这些落后地区增加就业与收入。 
3、 税收鼓励措施
美国内收入法（LRC）中规定了许多旨在鼓励外资的条款。这些条款有一特殊的鼓励外资投向基础设施的刺激措施，有些条款也允许全部减免外国投资者的资产收益税。还有些条款允许某些资产加速折旧以鼓励基础设施投资。除此之外，利息和某些税收以及研究与开发费用在现行基础上也普遍获得全部减免，而且建设期间产生的利息和税收扣除并资本化。 
4、 其它非税收鼓励措施
 
美国对外资的非税收鼓励措施是指税收之外其它诸如交通通讯便利、良好的融资环境等方面的优惠鼓励措施。
 
联邦政府向国内外投资者在非歧视的基础上制定援助方案。例如外国投资者可以从联邦政府对地方交通、水资源利用和污水处理、医疗、教育和住房开发的资助中受益。 
 
四、     外国企业准入程序
 
美国对外国直接投资没有专门的审批程序。外国直接投资的设立事宜参照适用所有公司的法律法规进行。但是，美国存在大量的影响投资的联邦政府、州政府及地方的法律，这些法律的大部分适用于任何国籍的投资者，其中包括管辖反垄断、购并、工资和社会保障、出口控制、环保和健康安全方面的内容。
 
除下列的具体行业的限制外，一个关于国家安全保障的“防御法案修正案”规定在一定情况下，如：确认对国家安全构成威胁的可信证据，且其它的法律法规不足以进行保护，可对外国人收购美国公司进行审查、中止或禁止。该法律提供了对所提交交易进行为期最多90天的审查时间。 
此外，美国还有保护机密情报的“工业安全计划”，使外国公司难以获取为实施涉及机密的合同而必须的安全许可。
【市场准入及投资经营限制】 
 
美国联邦明确限制在某些被认为特别敏感行业中外国投资者所有权的比例，包括电台及电视广播业、国内航空及海洋运输业以及渔业。另外，某些高度管制的行业，例如银行业、保险业、电力及天然气业、通讯业，均受到政府行为支配，特别是在州这一级。在上述行业中的外国投资者则受到政府更严格的检查和监督。
1．矿物租赁及能源开发
能源资源一般受联邦法和州法的双重管辖。美国能源资源的勘探、卡发、精炼、批发和营销都是由私人公司运作的，私人公司通过参加公开招标租售程序获得联邦所有能源资源的开发和生产权利。然而，《联邦矿物土地租赁法》仅允许将联邦政府所有的矿产土地租赁给美国公民及在美国组织设立的美国公司。在美国组织设立的公司可以是外国所有的公司，但如果外国所有权超过10％的话，则要基于互惠待遇，即除非该外国给与美国公司在该国相同的待遇。内务部长有权决定是否给与其他国家互惠待遇。
同时，《1920年矿产租赁法》也仅允许联邦政府将煤炭、石油、油页岩以及天然气等资源的开采权卖给美国公民及美国公司或其他美国实体，除非经内务部长的批准，不得分租和转租给外国人。
 
   2．土地及不动产
    外国人可以通过买卖、租赁来投资美国的不动产，但是对于某些土地的投资有特别的规定。依照法律，美政府土地管理局所持有的土地不出售给外国人；而对于农业土地的投资，在美国有超过30多个州，特别有大规模农场面积的州，其法律都限制外国人拥有美国的农业土地，但限制程度不同。而且根据《外商投资不动产税收法》的规定，如果不动产的卖方是外国人，则购买者须预提部分不动产销售收入并将其转交给税务部门。
3．签证政策
 
跨国公司派遣人员L-1 签证属于非移民签证类，是针对那些在美国已经设立或者准备设立子公司、分公司和关联企业的跨国公司需要调派高级管理人员赴美国工作而设立的。被调派到美国工作的申请人必须是公司高层管理人员、经理或者是具有专业知识的专业人员。
 
911 恐怖袭击以后，美国签证政策发生了三大变化。首先是赴美签证增加了指纹扫描等生物鉴定；第二是扩大了面谈对象的范畴，主要把学生和商人等以前免于面谈的申请人包括在内；第三是增加了对申请人的安全背景调查。这三项改革措施延长了签证的预约时间，在一些城市申请者必须等候80－100天才能获得面试机会，并且由于美执行签证任务的人员配备不够，造成了签证的积压和延误。而且美国政府在签证程序上缺乏透明度，签证官的主观随意性很大，签证结果有很大的不确定性，许多合法申请者遭到拒签，赴美商务等活动受阻。
 
此外，美国政府还扩大其技术转移签证审查的适用，在应用中对于涉及敏感技术以外的领域（如自动化领域）的签证申请进行审查，每年平均有2％约16万件的签证申请需进行此方面的审查，并且中国及印度等亚洲国家是严格审查的国家。美国日益严格的签证是使美国公司与中国企业很难建立商业关系，损害了中国企业的利益。自2005年6月20日起，美国给予因经商或旅游进入美国的中国公民一年多次入境签证，而之前仅给予6个月的多次往返签证。（续）
 
（中国贸促会驻美国代表处 2007.6）